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全面提升依法防控新冠肺炎疫情能力和治理水平
2020-06-17

任进   

      

  摘要:  新冠肺炎疫情发生以来,习近平总书记作出一系列重要指示,为做好疫情防控工作指明了方向。习近平强调,要始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位,从立法、执法、司法、守法各环节发力,全面提高依法防控、依法治理能力。报告从依法防控疫情的重要意义、加强疫情防控的执法力度、加大对危害疫情防控行为的司法惩治、加强和完善公共卫生领域法律法规建设、提升领导干部依法防控疫情的能力和治理水平五个方面,阐述了“全面提升依法防控新冠肺炎疫情能力和治理水平”这一主题。 

    

  一、问题的提出 

    

  我国发生新型冠状病毒感染的肺炎疫情以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视疫情防控工作,习近平总书记多次主持会议专题研究,亲自指挥、亲自部署,作出一系列重要指示,为做好疫情防控工作指明了方向。202025日,习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会三次会议并发表重要讲话。他强调,“要在党中央集中统一领导下,始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位,从立法、执法、司法、守法各环节发力,全面提高依法防控、依法治理能力,为疫情防控工作提供有力法治保障。”2020214日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议并发表重要讲话。他强调,“确保人民群众生命安全和身体健康,是我们党治国理政的一项重大任务”,要“完善重大疫情防控体制机制,健全国家公共卫生应急管理体系”,“要强化公共卫生法治保障,全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设”。习近平总书记系列讲话为完善重大疫情防控体制机制提供了基本遵循,也明确了依法防控疫情的重大意义。 

    

  (一)坚持全面依法治国的重要体现 

    

  “法者,治之端也。”法治是治国理政的基本方略,是中国特色社会主义国家制度和国家治理体系的显著优势之一,要把依法治国贯彻于国家政治生活和社会生活的各个方面。坚持在法治轨道上统筹推进各项防控工作,是依法治国的基本要求。我国多部法律对传染病疫情防控有相应规定,如《传染病防治法》及其实施条例等法律法规,对传染病的分类、预防(监测、预警、信息公布)和控制等,作了明确规定。对包括突发公共卫生事件在内的突发事件,《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》也规定了需要采取的应急措施。法治具有固根本、稳预期、利长远的重要作用。要全面推进依法治国,就包括推进公共卫生领域在内的法治建设。 

    

  (二)对各个疫情防控主体的基本要求 

    

  法律规定了各疫情防控主体,包括各级人民政府和部门、企业事业组织、社团等的基本行为规范。比如,《传染病防治法》明确了各级政府、卫生行政部门、各级疾病预防控制机构、医疗机构的职责。又如,《突发事件应对法》规定了各级人民政府、有关部门、团体和个人在应对突发事件中的职权、职责或义务。特别是对行政机关来说,国家行政管理承担着按照党和国家决策部署依法保护人民生命安全和身体健康的重大职责,更要坚持依法行政,用法治来谋划、布局和推进各项疫情防控工作,用法治方式解决疫情防控中的各项问题和风险,化解疫情防控中的各种矛盾纠纷。依法行政要合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致,防止乱作为、避免不作为,担当作为,信息公开,更好保障人民群众生命安全和身体健康。 

    

  (三)确保疫情防控工作科学有序统筹推进 

    

  疫情防控综合性强、涉及面广,关系到医疗卫生、交通运输、社会治安、市场监管、舆论、物资生产和后勤供应等不同环节和领域,需要各方面有力协调,如果没有法律作为基本遵循,很容易导致系统性紊乱,甚至会影响社会稳定。而法律具有国家意志性、规范性、强制性、相对稳定性和可预期等特点,只要我们坚持在法律的轨道上推进疫情防控工作,就可以更好地统筹各方面,有序推进防控工作,来保证疫情防控精准科学有力,保障社会的安定有序。习近平总书记指出,“疫情防控越是到最吃劲的时候,越要坚持依法防控,在法治轨道上统筹推进各项防控工作,保障疫情防控工作顺利开展。”因此,我们要坚持用法治思维统筹疫情防控工作,为疫情防控提供有力的法治保障和服务。 

    

  (四)提升公共卫生的治理水平和应急管理水平 

    

  防控疫情既要立足当前,科学精准,更要放眼长远,总结经验、吸取教训。习近平指出,“针对这次疫情暴露出来的短板和不足,抓紧补短板、堵漏洞、强弱项,该坚持的坚持,该完善的完善,该建立的建立,该落实的落实,完善重大疫情防控体制机制,健全国家公共卫生应急管理体系。”“要研究和加强疫情防控工作,从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措,健全国家公共卫生应急管理体系,提高应对突发重大公共卫生事件的能力。”加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设,有利于从法治上完善重大疫情防控体制机制,健全国家公共卫生应急管理体系,提升公共卫生治理水平。 

    

  二、加强疫情防控的执法力度 

    

  法律的生命在于实施,法律的权威也在于实施。防控疫情重在贯彻落实我们的法律法规。 

    

  (一)严格执行疫情防控和应急处置法律法规 

    

  依法防控疫情,首先要加强疫情防控相关执法,严格执行疫情防控和应急处置法律法规,特别是《传染病防治法》及其实施条例、《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规。 

    

  第一,这次确定新冠肺炎为法定传染病(乙类)并采取甲类防控措施。按照《传染病防治法》的有关规定,传染病分为甲类、乙类和丙类。甲类传染病是指鼠疫、霍乱,乙类传染病如传染性非典型肺炎、艾滋病、病毒性肝炎等,丙类传染病如流行性感冒、流行性腮腺炎等。其他传染病,根据其暴发、流行情况和危害程度,需要列入乙类、丙类传染病的,由国务院卫生行政部门决定并予以公布。对突发原因不明的传染病需要采取法定甲类传染病的预防、控制措施的,由国务院卫生行政部门及时报经国务院批准后予以公布、实施。《突发公共卫生事件应急条例》第三十条也规定,国务院卫生行政主管部门对新发现的突发传染病,根据危害程度、流行强度,依照《传染病防治法》的规定及时宣布为法定传染病;宣布为甲类传染病的,由国务院决定。 

    

  2020120日,国务院常务会议决定依法将新型冠状病毒感染的肺炎纳入传染病管理,进一步做好防控工作。基于当前对新冠肺炎的病原、流行病学、临床特征等特点的认识,经报国务院批准,国家卫健委于2020120日发布2020年第1号公告,将新冠肺炎纳入《传染病防治法》规定管理的乙类传染病,并采取甲类传染病的预防、控制措施。比如对病人隔离治疗,体现了依法行政的基本要求,也是依照的传染病防治法规定。所以,将这次新型冠状病毒感染的肺炎纳入乙类传染病,采取病人隔离治疗、密切接触者接受医学观察等甲类传染病防控措施,有利于迅速有效控制疫情。 

    

  第二,遵循传染病的防控体制和指挥体制的规定。我国是一个统一的多民族国家,《宪法》规定国务院和地方人民政府的职权,并明确由国务院规定中央和省级国家行政机关的职权的具体划分。除涉及国家主权事项、关系国民经济命脉的事项和跨省级区域等事项由中央政府专属管理外,教科文卫等行政工作等由中央统一领导、中央与地方共同负责、分级管理。传染病属于卫生方面的行政事务,是中央和地方共同负责分级管理,传染病规定县级以上人民政府建立健全传染病防治的疾病防控医疗体系。 

    

  《传染病防治法》规定,县级以上人民政府制定传染病防治规划并组织实施,建立健全传染病防治的疾病预防控制、医疗救治和监督管理体系。国务院卫生行政部门主管全国传染病防治及其监督管理工作。县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内的传染病防治及其监督管理工作。县级以上人民政府其他部门在各自的职责范围内负责传染病防治工作。各级疾病预防控制机构承担传染病监测、预测、流行病学调查、疫情报告以及其他预防、控制工作。医疗机构承担与医疗救治有关的传染病防治工作和责任区域内的传染病预防工作。城市社区和农村基层医疗机构在疾病预防控制机构的指导下,承担城市社区、农村基层相应的传染病防治工作。所以,新冠肺炎的疫情防控还需要遵循传染病防治法规定的管理体制的要求。 

    

  另外,对于新发现的突发传染病,根据危害程度、流行强度,有可能成为突发公共卫生事件。对传染病的管理分为常态和应急状态下的,一般的传染病按照常态管理;如果传染病演变成为突发的传染病,而且是新发现的传染病,那它有可能就是一个重大的公共卫生事件。 

    

  根据《突发事件应对法》,突发事件大致包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。按照深化党和国家机构改革的决定,对突发事件实行党政同责,鉴于新冠肺炎疫情属于特别重大突发公共卫生事件,党中央成立应对疫情工作领导小组,在中央政治局常委会领导下开展工作,并向湖北等疫情严重地区派出指导组;国务院按多部门联防联控机制和突发公共卫生事件应急预案,进一步做好防控工作。县级以上地方设立由党政主要负责同志挂帅,由本级党委、政府主要负责人、相关部门负责人、当地驻军和武警部队有关负责人组成的应急指挥机构新冠肺炎疫情防控工作领导小组(如北京市)或指挥部(湖北省),统一领导、协调本级党委、政府各有关部门和下级党委、政府开展应对工作,有权作出相关决定、命令、通告,采取有关措施,下面设一些办事机构。应对新冠肺炎疫情的防控,要按照传染病防治法和突发事件的规定,明确各个疫情防控主体体制,包括确立疫情防控的领导指挥体系,这样,有利于加强应对新冠肺炎疫情防控的集中统一领导指挥。 

    

  第三,符合法定传染病防控主体的要求。传染病防控主体必须符合法律的规定。2020210日,在国新办新闻发布会上,全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰介绍,根据传染病防治法、突发事件应对法、突发公共卫生事件应急条例等法律法规的规定,各级政府及其有关部门可以采取必要的措施来防控疫情。当前各级政府及其有关部门切实履行法定职责,采取疫情防控措施,这些是必要的,也是有法律依据的。同时她也表示,采取疫情防控措施必须主体适格、措施适度。主体适格,即行使职权承担职责的主体要符合法律要求。按照相关法律的规定,各级人民政府、卫生行政部门、政府其他部门、各级疾病预控机构、医疗机构是依法防控疫情的主体。形成突发公共卫生事件以后,根据《传染病防治法》第三十八条,国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息;省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息;传染病暴发、流行时,国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息,并可授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。根据《传染病防治法》的规定,只有省级人民政府和国家卫生行政部门这两级才能公布传染病的疫情信息。传染病暴发、流行时,省级人民政府卫生行政部门公布传染病的疫情信息,要经过国家卫生行政部门的授权。200633日,原卫生部印发了《法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案》,授权省级卫生行政部门在本行政区域内发生传染病暴发、流行时,及时、准确发布传染病疫情信息。这里的授权不同于一般意义的法律授权,而是行政授权,但同样具有法律效力。 

    

  第四,积极承担传染病防控法定职责。一方面政府和有关部门不能乱作为,所以我们要求合法行政;同时政府也不能不作为、慢作为。所以依法行政有两个方面:一是积极作为,二是要防治滥用职权、乱作为。 

    

  根据法律规定,各级党委、政府统一领导疫情防控,各级人民政府卫生行政部门对疫情防控承担传染病防治和监管职责。疾控中心承担传染病的监测、预测、流行病学调查、疫情报告以及其他预防、控制工作。医疗机构负责和医疗救治有关的疫情防控和责任区的疫情防控。所以,每一个预防和控制的疫情主体的职责都是法定的。在传染病预防体系中,疾控机构、医疗机构及其人员发现相关传染病时,应按规定及时报告;政府卫生行政部门应及时通报传染病疫情以及监测、预警的相关信息;各级疾控机构对传染病的发生、流行以及对国内新发生的传染病等进行监测。其中,国家、省级疾控机构负责对传染病发生、流行以及分布进行监测,对重大传染病流行趋势进行预测,提出防控对策。根据《传染病防治法》第十九条,国务院卫生行政部门和省级人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测,及时发出传染病预警,根据情况予以公布。 

    

  以上法律规定明确了各级主管部门、卫生部门以及人民政府、疾控中心在疫情防控中的法定职责,不能失职、渎职,不能不作为,也不能乱作为。 

    

  根据《突发事件应对法》和《国家突发公共卫生事件应急预案》,可以预警的公共卫生事件等预警级别,按紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级。根据《突发事件应对法》第四十三条,可以预警的公共卫生事件即将发生或发生的可能性增大时,县级以上地方各级人民政府应根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序,发布相应级别的警报,决定并宣布有关地区进入预警期,同时向上一级政府报告,必要时可越级上报。所以,包括突发公共卫生事件在内的突发事件预警级别是由谁来决定的?县级以上地方人民政府。 

    

  那么,《突发事件应对法》规定的是各级人民政府,而《传染病防治法传染病法》规定的是省级人民政府,这两个规定之间是什么关系呢?《突发事件应对法》规定县级以上地方人民政府根据有关的法律行政法规和国务院规定的权限程序,来决定并宣布有关地方进入预警期。适用时应该将这两部法律结合起来看,不只是看《突发事件应对法》第四十三条,还要看有关的法律、行政法规和国务院规定是什么。因此,还要结合《传染病防治法》第十九条相关规定。这次新冠肺炎疫情应对中,全国30余个省、直辖市和自治区先后启动了重大突发公共卫生事件一级响应机制,这是按照《突发事件应对法》和《传染病防治法》作出的预警。但是,没有依法及早发出预警和进行疫情信息发布,这是极为惨痛的教训, 

    

  第五,依法行使传染病防治法和其他法律规定的控制传染病权力。在传染病控制体系中,医疗机构发现甲类传染病时,应依法及时对病人、病原携带者、疑似病人、密切接触者,予以隔离治疗或进行医学观察等预防措施。所以,经常运用的隔离治疗和医学观察,都是法律有规定的。传染病暴发、流行时,县级以上地方人民政府应切断传染病的传播途径,必要时,报经上一级人民政府决定,可采取封闭可能造成传染病扩散的场所等紧急措施并予以公告。 

    

  甲类、乙类传染病暴发、流行时,县级以上地方人民政府可在疫区内采取法定的紧急措施,可对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫;省级人民政府可决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁,但封锁大、中城市疫区的,由国务院决定;各级人民政府有权紧急调集人员或调用储备物资,临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。应对新冠肺炎疫情中,医疗机构对相关人员采取隔离治疗或进行医学观察,有关疫情防控指挥机构采取市内交通停运,离市通道暂时关闭等措施,都体现了法律的上述要求。但有的地方出台“土政策”阻碍物资运输车辆通行,未经批准擅自采取设卡拦截、断路堵路、阻断交通等,是不合法的行为。采取控制传染病疫情的措施一定要根据法律规定,法律没有规定的不能随便采用。应急状态下也必须遵守相关法律。 

    

  特别指出一点,全面理解和执行法律有关规定,不仅是遵守有关条文,还要贯彻法律的宗旨和精神。《传染病防治法》的制定实施,是为了预防、控制和消除传染病的发生与流行,最终是保障人民的生命安全和身体健康。所以执法的精神是什么?保证人民群众的生命安全健康,要服从最终的目的。不仅要遵守法律条文,还要很好地理解法律条文字里行间透出来的原则和精神。另外,还要贯彻《传染病防治法》第二条,对传染病防治实行预防为主的方针,防治结合、分类管理、依靠科学、依靠群众。 

    

  (二)体现合理行政的要求 

    

  疫情发生后,人民的生命安全和身体健康是第一位的,但如何平衡好公共利益、公民权利和维护社会秩序之间的关系就显得至关重要。执法防控疫情,首先要做到合法行政,其次做到合理行政。2004年国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》,规定了依法行政与合理行政。合理行政,即:行政机关实施行政管理,应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人,不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的,排除不相关因素的干扰;所采取的措施和手段应当必要、适当;行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的,应当避免采用损害当事人权益的方式。为了维护公共利益要防控疫情,这就会涉及公民权利行使的限制。根据法律法规的规定,各级人民政府及其有关部门可以采取必要的措施来防控疫情,如对患者或疑似患者依法采取隔离措施,限制或者停止人群聚集的活动,停工、停业、停课,封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品,控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽,封闭可能造成传染病扩散的场所,依法临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备等。 

    

  在执法过程中需要注意,各级人民政府及其部门可依法采取疫情防控措施,但要与疫情可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应;采取的行政措施和手段应当必要、适当;可采用多种方式实现防控疫情目的,应选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施,防止不必要的损失。也就是说,要执法,但也不要过度执法,这也是依法行政的基本要求。 

    

  (三)加强其他方面的执法和法治教育 

    

  疫情期间,要加强治安管理、市场监管、捐赠管理等执法工作。比如,要加强治安管理,特别是依法严厉打击违法犯罪行为,维护社会秩序,对出现发热症状不主动报告,故意隐瞒疫情发生地的行程,被确诊或已被告知属疑似患者,仍然在没有采取防护措施的情况下擅自与他人接触等,要根据治安管理处罚法等法律,由公安机关依法给予处罚。对拒绝隔离治疗或隔离期未满擅自脱离隔离治疗的,可由公安机关协助医疗机构采取强制隔离措施。对编造并传播虚假疫情信息的,责令改正、给予警告,构成违反治安管理行为的,由公安机关依法处罚。又如,在疫情防控期间,要加强市场监管,对违反国家有关市场经营、价格管理等规定,囤积居奇,哄抬疫情防控急需的口罩、护目镜、防护服、消毒液等防护用品、药品或其他涉及民生的物品价格,牟取暴利等违法行为,严重扰乱市场秩序的,市场监管机关依法处罚。再如,根据《公益事业捐赠法》《慈善法》《红十字会法》等法律:一是鼓励捐赠;二是公开透明,受赠人应当将接受捐赠财物的情况以及受赠财物的使用、管理情况,采取不同方式真实、完整、及时公开信息;三是及时高效,快速配送;四是公平合理,不得擅自改变捐赠财物的用途;五是接受政府和社会监督;六是依法追责,在公益慈善活动中违反法律规定的,应当依法承担法律责任。特别是对私分、挪用、截留、侵占捐赠财物等行为,更要依法严惩。 

    

  另外,疫情防控还涉及广大公民、企业事业单位的守法问题,如果没有广大群众的支持和参与,不可能取得成效。因此,要加强疫情防控法治宣传,引导广大群众增强法治意识,正确行使权利、履行义务,依法支持和配合疫情防控工作;要强化疫情防控法律服务,加强疫情期间矛盾纠纷化解。 

    

  三、加大对危害疫情防控行为的司法惩治 

    

  为贯彻落实202025日中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过的《关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情、切实保障人民群众生命健康安全的意见》,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定了《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》,提出依法严惩疫情防控违法犯罪的十大执法标准和司法政策,明确要依法严惩抗拒疫情防控措施、暴力伤医、制假售假、哄抬物价等犯罪。 

    

  第一,依法严惩抗拒疫情犯罪。故意传播新型冠状病毒感染肺炎病原体,具有下列情形之一,危害公共安全的,依照刑法第一百一十四条、第一百一十五条第一款的规定,以危险方法危害公共安全罪定罪处罚:1.已经确诊的新型冠状病毒感染肺炎病人、病原携带者,拒绝隔离治疗或隔离期未满擅自脱离隔离治疗,并进入公共场所或公共交通工具;2.新型冠状病毒感染肺炎疑似病人拒绝隔离治疗或隔离期未满擅自脱离隔离治疗,并进入公共场所或者公共交通工具,造成新型冠状病毒传播。其他拒绝执行卫生防疫机构依照传染病防治法提出的防控措施,引起新型冠状病毒传播或有传播严重危险的,依照刑法第三百三十条的规定,以妨害传染病防治罪定罪处罚。 

    

  以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法履行为防控疫情而采取的防疫、检疫、强制隔离、隔离治疗等措施的,依照刑法第二百七十七条第一款、第三款的规定,以妨害公务罪定罪处罚。暴力袭击正在依法执行职务的人民警察的,以妨害公务罪定罪,从重处罚。 

    

  第二,依法严惩暴力伤医犯罪。在疫情防控期间,故意伤害医务人员造成轻伤以上的严重后果,或对医务人员实施撕扯防护装备、吐口水等行为,致使医务人员感染新型冠状病毒的,依照刑法第二百三十四条的规定,以故意伤害罪定罪处罚。随意殴打医务人员,情节恶劣的,依照刑法第二百九十三条的规定,以寻衅滋事罪定罪处罚。采取暴力或其他方法公然侮辱、恐吓医务人员,符合刑法第二百四十六条、第二百九十三条规定的,以侮辱罪或寻衅滋事罪定罪处罚。以不准离开工作场所等方式非法限制医务人员人身自由,符合刑法第二百三十八条规定的,以非法拘禁罪定罪处罚。 

    

  第三,依法严惩制假售假犯罪。在疫情防控期间,生产、销售伪劣的防治、防护产品、物资,或生产、销售用于防治新型冠状病毒感染肺炎的假药、劣药,符合刑法第一百四十条、第一百四十一条、第一百四十二条规定的,以生产、销售伪劣产品罪,生产、销售假药罪或者生产、销售劣药罪定罪处罚。在疫情防控期间,生产不符合保障人体健康的国家标准、行业标准的医用口罩、护目镜、防护服等医用器材,或者销售明知是不符合标准的医用器材,足以严重危害人体健康的,依照刑法第一百四十五条的规定,以生产、销售不符合标准的医用器材罪定罪处罚 

    

  第四,依法严惩哄抬物价犯罪。在疫情防控期间,违法囤积居奇,哄抬疫情防控急需的防护用品、药品或其他涉及民生的物品价格,牟取暴利,违法所得数额较大或有其他严重情节,严重扰乱市场秩序的,依照刑法第二百二十五条第四项的规定,以非法经营罪定罪处罚。 

    

  第五,依法严惩诈骗、聚众哄抢犯罪。在疫情防控期间,假借研制、生产或销售用于疫情防控的物品的名义骗取公私财物,或捏造事实骗取公众捐赠款物,数额较大的,依照刑法第二百六十六条的规定,以诈骗罪定罪处罚。在疫情防控期间,违反国家规定,假借疫情防控的名义,利用广告对所推销的商品或服务作虚假宣传,致使多人上当受骗,违法所得数额较大或有其他严重情节的,依照刑法第二百二十二条的规定,以虚假广告罪定罪处罚。在疫情防控期间,聚众哄抢公私财物特别是疫情防控和保障物资,数额较大或有其他严重情节的,对首要分子和积极参加者,依照刑法第二百六十八条的规定,以聚众哄抢罪定罪处罚。 

    

  第六,依法严惩造谣传谣犯罪。编造虚假疫情信息,在信息网络或其他媒体上传播,或明知是虚假疫情信息,故意在信息网络或其他媒体上传播,严重扰乱社会秩序,依刑法第二百九十一条之一第二款规定,以编造、故意传播虚假信息罪定罪处罚。编造虚假信息,或明知是编造的虚假信息,在信息网络上散布,或者组织、指使人员在信息网络上散布,起哄闹事,造成公共秩序严重混乱的,依照刑法第二百九十三条第一款第四项规定,以寻衅滋事罪定罪处罚。利用新冠肺炎疫情,制造、传播谣言,煽动分裂国家、破坏国家统一,或煽动颠覆国家政权、推翻社会主义制度,依刑法第一百零三条第二款、第一百零五条第二款,以煽动分裂国家罪或煽动颠覆国家政权罪定罪处罚。网络服务提供者不履行法律、行政法规规定的信息网络安全管理义务,经监管部门责令采取改正措施而拒不改正,致使虚假疫情信息或其他违法信息大量传播的,依照刑法第二百八十六条之一规定,以拒不履行信息网络安全管理义务罪定罪处罚。 

    

  对虚假疫情信息案件,要依法、精准、恰当处置:对恶意编造虚假疫情信息,制造社会恐慌,挑动社会情绪,扰乱公共秩序,特别是恶意攻击党和政府,借机煽动颠覆国家政权、推翻社会主义制度的,要依法严惩;对于因轻信而传播虚假信息,危害不大的,不以犯罪论处。 

    

  第七,依法严惩疫情防控失职渎职、贪污挪用犯罪。在疫情防控工作中,负有组织、协调、指挥、灾害调查、控制、医疗救治、信息传递、交通运输、物资保障等职责的国家机关工作人员,滥用职权或玩忽职守,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,依照刑法第三百九十七条的规定,以滥用职权罪或玩忽职守罪定罪处罚。卫生行政部门的工作人员严重不负责任,不履行或不认真履行防治监管职责,导致新冠肺炎传播或流行,情节严重的,依照刑法第四百零九条的规定,以传染病防治失职罪定罪处罚。从事实验、保藏、携带、运输传染病菌种、毒种的人员,违反国务院卫生行政部门的有关规定,造成新型冠状病毒毒种扩散,后果严重的,依照刑法第三百三十一条的规定,以传染病毒种扩散罪定罪处罚。国家工作人员,受委托管理国有财产的人员,公司、企业或其他单位的人员,利用职务便利,侵吞、截留或以其他手段非法占有用于防控新冠肺炎的款物,或挪用上述款物归个人使用,符合刑法有关规定的,以贪污罪、职务侵占罪、挪用公款罪、挪用资金罪定罪处罚。挪用用于防控新冠肺炎的救灾、优抚、救济等款物,符合刑法第二百七十三条规定的,对直接责任人员,以挪用特定款物罪定罪处罚。 

    

  第八,依法严惩破坏交通设施犯罪。在疫情防控期间,破坏轨道、桥梁、隧道、公路、机场、航道、灯塔、标志或进行其他破坏活动,足以使火车、汽车、电车、船只、航空器发生倾覆、毁坏危险的,依照刑法第一百一十七条、第一百一十九条第一款的规定,以破坏交通设施罪定罪处罚。办理破坏交通设施案件,要区分具体情况,依法审慎处理。对于为了防止疫情蔓延,未经批准擅自封路阻碍交通,未造成严重后果的,一般不以犯罪论处,由主管部门予以纠正。 

    

  第九,严惩破坏野生动物资源犯罪。非法猎捕、杀害国家重点保护的珍贵、濒危野生动物的,或非法收购、运输、出售国家重点保护的珍贵、濒危野生动物及其制品的,依照刑法第三百四十一条第一款的规定,以非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪或非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪定罪处罚。违反狩猎法规,在禁猎区、禁猎期或使用禁用的工具、方法进行狩猎,破坏野生动物资源,情节严重的,依照刑法第三百四十一条第二款的规定,以非法狩猎罪定罪处罚。违规非法经营非国家重点保护野生动物及其制品,扰乱市场秩序,情节严重的,依照刑法第二百二十五条第四项的规定,以非法经营罪定罪处罚。知道或应当知道是国家重点保护的珍贵、濒危野生动物及其制品,为食用或其他目的而非法购买,符合刑法第三百四十一条第一款规定的,以非法收购珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪定罪处罚。知道或应当知道是非法狩猎的野生动物而购买,符合刑法第三百一十二条规定的,以掩饰、隐瞒犯罪所得罪定罪处罚。 

    

  第十,依法严惩妨害疫情防控的违法行为。实施上述一至九项规定的行为,不构成犯罪的,由公安机关根据治安管理处罚法有关虚构事实扰乱公共秩序,扰乱单位秩序、公共场所秩序、寻衅滋事,拒不执行紧急状态下的决定、命令,阻碍执行职务,冲闯警戒带、警戒区,殴打他人,故意伤害,侮辱他人,诈骗,在铁路沿线非法挖掘坑穴、采石取沙,盗窃、损毁路面公共设施,损毁铁路设施设备,故意损毁财物、哄抢公私财物等规定,予以治安管理处罚,或者由有关部门予以其他行政处罚。对于在疫情防控期间实施有关违法犯罪的,要作为从重情节予以考量,依法体现从严的政策要求,有力惩治震慑违法犯罪,维护法律权威,维护社会秩序,维护人民群众生命安全和身体健康。 

    

  另外,对应对疫情中产生的矛盾纠纷和争议,司法机关要加强对相关案件审理工作的指导,及时处理,定分止争。 

    

  四、加强完善公共卫生领域的法律法规建设 

    

  202025日,习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议时指出,“要完善疫情防控相关立法,加强配套制度建设,完善处罚程序,强化公共安全保障,构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。”2020214日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议并发表重要讲话指出,“这次抗击新冠肺炎疫情,是对国家治理体系和治理能力的一次大考。要研究和加强疫情防控工作,从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措,健全国家公共卫生应急管理体系,提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平。”习近平还强调,“既要立足当前,科学精准打赢疫情防控阻击战,更要放眼长远,总结经验、吸取教训,针对这次疫情暴露出来的短板和不足,抓紧补短板、堵漏洞、强弱项,该坚持的坚持,该完善的完善,该建立的建立,该落实的落实,完善重大疫情防控体制机制,健全国家公共卫生应急管理体系。”这两次会议明确了强化公共卫生的法治保障、加强和完善公共卫生领域相关的法律法规建设。 

    

  (一)认真评估传染病防治法的修改完善 

    

  《传染病防治法》于1989年制定,并分别于2004年和2015年进行了修订。特别是2003年“非典”发生后,全国人大常委会即对原《传染病防治法》进行修改,完善了相关内容。同样,针对这次应对疫情中暴露出的问题,要认真评估传染病防治法的修改完善。 

    

  1.完善重大传染病疫情的领导指挥体系和管理体制 

    

  为应对这次新型冠状病毒感染肺炎疫情,党中央成立应对疫情工作领导小组,在中央政治局常委会领导下开展工作,并向湖北等疫情严重地区派出指导组;国务院按多部门联防联控机制和突发公共卫生事件应急预案,进一步做好防控工作;各地区也成立了党政主要负责同志挂帅的领导小组或应对疫情指挥部。按照深化党和国家机构改革的要求,要在法律中确立党委领导、政府负责、分级管理、部门协同、依靠群众、法治保障和科技支撑的管理体制。 

    

  2.完善疾病预防控制体系 

    

  要健全公共卫生服务体系,健全防治结合、联防联控、群防群治工作机制。进一步明确各级人民政府和卫生行政部门、疾控机构、医疗机构等在传染病防控中的职责权限、高效协同、无缝衔接。鉴于有些传染病发病突然、传染快等特点,应强化疫情防控属地责任和快速应对。除国务院卫生行政部门、省级人民政府公布传染病预警和国务院和省级卫生行政部门公布传染病疫情信息外,还要依法赋予市级地方人民政府及卫生行政部门传染病预警公布权和传染病疫情信息公布权。同时,要整合卫生行政部门与疾控机构职责,将疫情防控关口前移,赋予疾控机构提出预警和其他防控对策的权力。此外,要改革完善重大疫情防控救治体系、重大疾病救助制度、应急医疗救助机制和应急物资保障体系。 

    

  (二)抓紧修订完善野生动物保护法 

    

  针对这次暴发的新冠肺炎可能来自于野生动物的情况,应启动修改《野生动物保护法》等相关工作,依法加大打击和惩治乱捕滥食野生动物。2020224日,第十三届全国人大常委会第十六次会议通过《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》。这个决定的背景就是,新冠肺炎疫情发生以来,对滥食野生动物的突出问题以及对公共卫生安全构成的隐患,社会各界广泛关注。但全面修订野生动物保护法,还需要一个过程。所以先由全国人大常委会通过一个专门的决定,为及时明确全面禁食野生动物、严厉打击非法野生动物交易提供立法保障。我们通过这个决定,解决了过去野生动物保护法的不足,以全面禁食野生动物为导向扩大了法律范围,明确了全面禁食野生动物的制度,违法者在现行的法律基础上加重处罚。这个决定出台生效以后,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部正研究制定相关法律适用问题的指导意见。 

    

  现行的野生动物保护法关于禁食的法律规范,仅限于国家重点保护野生动物和没有合法来源、未经检疫合格的其他保护类野生动物。决定在此基础上,以全面禁食野生动物为导向,扩大法律调整范围,确立了全面禁食野生动物的制度;对违法者要在现行法律基础上加重处罚。 

    

  (三)加强法律衔接 

    

  加强《传染病防治法》与《突发事件应对法》等的衔接。如《突发事件应对法》第四十三条:可以预警的公共卫生事件即将发生或发生的可能性增大时,县级以上地方各级人民政府应根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序,发布相应级别的警报,决定并宣布有关地区进入预警期,同时向上一级人民政府报告,必要时可越级上报,并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或相关地区的政府通报。第四十三条规定了县级以上的地方人民政府,预警权和通报的职责。如果严格按照突发事件应对法,县级以上的人民政府都有预警权。但是,传染病在流行、暴发时形成的突发公共卫生事件的预警还要受《传染病防治法》的管辖(第十九条规定:国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测,及时发出传染病预警,根据情况予以公布)。因此,既要完善突发事件应急响应机制,又要体现突发传染病防控的特点。 

    

  (四)尽快推动出台生物安全立法 

    

  习近平总书记在提出的总体国家安全观涉及国民安全、政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等十二个要素。 

    

  2014年,中央国家安全委员会成立。201571日,第十二届全国人大常委会第十五次会议通过《国家安全法》,明确了国家安全的范围、性质、任务和其他方面的主要任务。生物安全是国家安全的组成部分,生物安全是指与生物有关的各种因素对国家社会、经济、人民健康及生态环境所产生的危害或潜在风险,要将生物安全纳入国家生物安全体系。20191021日,生物安全法草案首次提请第十三届全国人大常委会第十四次会议审议。针对我国法律对前一时期发生的生物技术谬用等行为和事件,缺乏相应处罚规定的问题,草案明确了相应的责任及处罚,填补了法律空白,维护国家生物安全、保障人民生命健康是其根本目的,保护生物资源、促进生物技术健康发展、防范生物威胁。其中的很重要的内容就是防控重大新发突发传染病疫情、保障实验室生物安全。所以,要尽快推动出台生物安全立法,加强对生物安全的防控。 

    

  五、提升领导干部依法防控疫情的能力和治理水平 

    

  依法防控疫情,关联度高、涉及面广,但是重点在于各级领导干部如何提高依法防控依法治理的水平能力。领导干部依法按规定行使一定的权力,包括党的执政权、领导权,政府的行政管理权和其他方面的权力,都是由各级党政机关特别是主要领导干部来行使的。所以,依法全面提高防控疫情的能力和水平,很重要的方面就是要提高领导干部的能力和水平。 

    

  202025日,习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议时强调,“全面提高依法防控、依法治理能力,为疫情防控工作提供有力法治保障。”各级党委和人民政府要全面依法履行职责,坚持运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作,在处置重大突发事件中推进法治政府建设,提高依法执政、依法行政水平。 

    

  2020223日,习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上指出,“这次新冠肺炎疫情,是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。对我们来说,这是一次危机,也是一次大考。”“能不能打好、打赢这场疫情防控的人民战争、总体战、阻击战,是对各级党组织和党员、干部的重大考验。” 

    

  提高领导干部依法防控的能力和水平,实际上就是如何提高领导干部综合素质的问题。领导干部综合素质主要从三个方面考量:一是看观念理念,二是看知识水平,三是看工作能力。 

    

  (一)提高依法科学防控疫情的知识水平 

    

  领导干部要学习掌握自己分管领域的专业知识,使自己成为内行领导,具备必要的科学素养。在法治已确定为治国理政基本方式的今天,法律是行使权力的依据,只有把这个依据掌握住了,才能正确开展工作。2018310日,习近平参加第十三届全国人大一次会议重庆代表团审议时指出,“我们的党政领导干部都应该成为复合型干部,不管在什么岗位工作都要具备基本的知识体系,法律就是其中基本组成部分,对各方面基础性知识,大家都得掌握、不可偏废,在此基础上做到术业有专攻。”所以,领导干部要学习、掌握与疫情防控有关的法律知识,包括传染病防治法及其实施条例、野生动物保护法、动物防疫法、突发公共卫生事件应急条例等法律法规,依法实施疫情防控及应急处理措施。 

    

  很难想象,领导干部对自己分管的领域不熟悉,对相关的法律不了解,怎么可能在发生了重大突发公共卫生事件的时候能够依法办事?疫情防控期间,领导干部和相关的人员如果缺乏基本的科学知识,特别是公共卫生方面的知识,缺乏相关方面的法律知识,就很难保证不出问题。 

    

  (二)增强底线思维和忧患意识 

    

  恩格斯曾指出:“一个聪明的民族,从灾难和错误中学到的东西会比平时多得多”。而要从这次应对疫情中学到比平时“多得多的东西”,就一定要深刻反思、总结经验、吸取教训。党的十九大报告提出要坚持战略思维、创新思维、辩证思维、法治思维和底线思维。领导干部的这五个“思维”,对各级领导干部提高依法防控疫情的能力和水平具有重要的指导意义。 

    

  比如,法治思维,即:从思想上,要重视法律,相信法律,信奉法律;在行为模式上,更加要注重法治方式,做到办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法、应对风险依法。法治思维和法治方式,从思想和行为两个方面,为依法开展疫情防控工作指明了具体路径,体现了加强新时代领导干部能力建设的新要求。所以,各级领导干部要坚持依宪施政、依法行政,把防控疫情工作纳入法治轨道。 

    

  又如,底线思维。底线思维与忧患意识关系密切。习近平总书记说:“对风险因素要有底线思维”。底线思维就是凡事要考虑到最坏的结果,包括一些突发公共卫生事件可能发生的风险,要想到一旦发生可能造成的后果。202017日,习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议时,就对做好疫情防控工作提出了要求。2020214日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议强调,“要强化风险意识,完善公共卫生重大风险研判、评估、决策、防控协同机制”。2020223日,习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上,对参会的领导干部提出狠抓落实、增强忧患意识、增强工作本领三点要求。其中对增强忧患意识这个问题,201815日在学习贯彻党的十九大精神专题研讨班开班式上,习近平总书记就列举了八个方面十六个具体风险,其中提到“像非典那样的重大传染性疾病,也要时刻保持警惕、严密防范”。总结经验,吸取教训,领导干部提高风险意识、增强忧患意识、树立底线思维非常重要。习近平说:“要时刻保持如履薄冰的谨慎、见叶知秋的敏锐,既要高度警惕和防范自己所负责领域内的重大风险,也要密切关注全局性重大风险,第一时间提出意见和建议。” 

    

  再如,辩证思维。按照唯物辩证法的观点,要明确事物的主要矛盾与矛盾的主要方面,用辩证思维处理好统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作的关系。习近平强调,做好疫情防控工作,直接关系人民生命安全和身体健康,直接关系经济社会大局稳定,也事关我国对外开放。经济社会是一个动态循环系统,不能长时间停摆。新冠肺炎疫情防控和经济社会发展紧密联系、相互影响。 

    

  习近平指出,“新冠肺炎疫情发生后,如何在较短时间内整合力量、全力抗击疫情,这是很大的挑战;在疫情形势趋缓后,如何统筹好疫情防控和复工复产,这也是很大的挑战。”现在新冠肺炎疫情趋缓了,如何统筹好疫情防控和复工复产这也是重大的考验。统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展,必须坚持在防控中发展、在发展中防控,以辩证思维处理好突出重点与统筹兼顾、当前与长远的关系,努力实现全年经济社会发展目标任务,努力夺取疫情防控和实现今年经济社会发展目标的双胜利。 

    

  随着新冠肺炎疫情防控形势的发展,工作重点要明确,要在抓好新冠肺炎疫情防控的同时,不失时机将工作重点逐步转移到复工复产上来。疫情防控要依法进行,复工复产同样也要依法推进。202026日,《关于依法惩治妨害新冠肺炎疫情防控违法犯罪的意见》发布后,中央政法委会同最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部于20203月出台《关于政法机关依法保障疫情防控期间复工复产的意见》,指出,按照中央分区分级精准复工复产的工作部署要求,统筹处理好疫情防控和经济社会发展的关系,在坚决做好疫情防控工作的同时,依法保障有序复工复产。意见主要有以下几个方面内容: 

    

  一是推动健全政策法规。严格禁止在法律法规外增加许可事项、增设许可条件,防止设置过高门槛限制和影响复工复产;加快对有关政策措施的合法性审查。 

    

  二是大力推进严格规范公正文明执法。如做好道路交通保障工作。 

    

  三是依法严厉打击妨害疫情防控、复工复产违法犯罪。如严厉打击破坏正常交通秩序的违法犯罪。 

    

  四是准确把握法律政策界限。如对于因生产经营需要,提前复工复产,引发新冠病毒传播,要根据企业是否依法采取有关疫情防控措施,是否建立严格的岗位责任制,综合认定行为性质,依法妥善处理。 

    

  五是办理涉企业案件,能够采取较为轻缓、宽和措施的,尽量不采用限制人身、财产权利的强制性措施。 

    

  六是加快涉企犯罪案件办理进度,除特别重大疑难复杂案件外,依法快速办结,确保企业正常生产经营。 

    

  此外,加强疫情期间和复工复产的矛盾纠纷化解,高质高效提供公共服务和组织法律服务。 

    

  中央政法委等五个部门出台的意见,在做好疫情防控工作的同时为依法有序复工复产提供了根本保障。 

    

  (三)增强政治担当,提升工作本领 

    

  在党的十九大报告中,习近平总书记向全党提出了“既要政治过硬,也要本领高强”的要求。2020223日,在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上,习近平总书记指出,“干部政治上过不过得硬,就要看关键时刻靠不靠得住。总体看,在抗疫斗争中我们的干部队伍是好的,是经受住考验的,但也有少数干部表现不佳甚至很差。有的不敢担当、不愿负责,畏首畏尾,什么都等上面部署,不推就不动;有的疲疲沓沓、拖拖拉拉,情况弄不清、工作没思路;有的敷衍应付、作风飘浮,工作抓而不细、抓而不实,仍然在搞形式主义、官僚主义;有的百般推脱、左躲右闪,甚至临阵脱逃。这些都是对党对人民极端不负责任的,决不能容忍!必须坚决纠正!”习近平总书记强调,“各级党组织要在斗争一线考察识别干部,对表现突出的干部要大力褒奖、大胆使用,对不担当不作为、失职渎职的要严肃问责,对紧要关头当‘逃兵’的要就地免职。” 

    

  领导干部要全面增强执政本领,包括学习本领、政治领导本领、改革创新本领、科学发展本领、依法执政本领、群众工作本领、狠抓落实本领、驾驭风险本领,党的十九届四中全会还增加了斗争本领。在这次疫情防控工作中,一些领导干部的治理能力和专业能力明显跟不上,必须引起高度重视。要增强综合能力和驾驭风险的能力,一定要按照党的十九大和十九届四中全会的要求以及习近平总书记重要讲话精神,坚持狠抓落实,说实话、谋实事、出实招、求实效,健全各方面风险防控机制,善于处理各种复杂矛盾,牢牢把握工作主动权。 

    

  另外,领导干部要担当作为,始终把人民群众的生命安全和健康摆在首要的位置。这次新冠肺炎疫情过后,要总结经验,补足短板,吸取教训。可以相信,从以上几个方面努力,一定能提高各级领导干部的依法防控疫情的能力和治理水平。 

    

  今天结合学习相关法律法规和习近平总书记重要讲话精神,对如何全面提升依法防控新冠肺炎疫情的能力和治理水平,从五个方面作了介绍。希望通过以上讲述,使大家对问题有所了解,一起来加强疫情防控执法力度、加大司法保障力度、遵守各方面的法律法规、评估完善立法、提高依法防控疫情的能力和水平,为进一步推进依法防控疫情贡献力量。 

    

  (作者为法学博士,中共中央党校(国家行政学院)政法部教授  来源:中国宪政网 

    

      

   

   

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